24grammata.com/ ιστορία
Το Υπουργείο Εξωτερικών
Το ΥΠ.ΕΞ ήταν το πρώτο στον κατάλογο των κλασικών επτά κεντρικών υπηρεσιών του ελληνικού κράτους, που ιδρύθηκαν οριστικά με το βασιλικό διάταγμα της 3ης Απριλίου 1833. Έλαβε μάλιστα τότε την ονομασία “Γραμματεία επί του Βασιλικού Οίκου και επί των Εξωτερικών”.
Κατά την επαναστατική περίοδο, επίσης, προβλέπονταν ανάλογοι θεσμοί, όπως λ.χ. αυτοί του αρχιγραμματέα της Επικρατείας και του γενικού γραμματέα, που εκτός του συντονιστικού και εποπτικού ρόλου τους επί των υπολοίπων υπουργών, θα είχαν συνάμα και την άμεση ευθύνη του τομέα των εξωτερικών υποθέσεων της χώρας. Έτσι, σύμφωνα με το άρθρο 22 του πρώτου ελληνικού Συντάγματος (της Επιδαύρου) του 1822, “το Εκτελεστικό Σώμα εκλέγει οκτώ υπουργούς, πρώτος μεταξύ των οποίων είναι ο Αρχιγραμματεύς της Επικρατείας έχων εν ταυτώ την επιστασίαν επι των Εξωτερικών”.1 Κατά δε το άρθρο 25 του Συντάγματος (του Αστρους) του 1823, “το Εκλεκτικόν Σώμα εκλέγει επτά υπουργούς… και ένα γενικόν Γραμματέα, προς τον οποίον διευθύνονται και αι εξωτερικαί υποθέσεις”.2 Κατ’ εφαρμογή, μάλιστα, αυτών των διατάξεων, τα σχετικά καθήκοντα άσκησε αρχικά ο Θεόδωρος Νέγρης.3 Δεδομένου, όμως, ότι κατά τη διάρκεια της επαναστατικής περιόδου και των πολεμικών συνθηκών που επικρατούσαν, δεν είχε ακόμη συγκροτηθεί το κράτος, δεν είχε επιτευχθεί η διεθνής αναγνώρισή του,4 ούτε υπήρχαν, βέβαια, στοιχειωδώς οργανωμένες δημόσιες υπηρεσίες, αυτό μοιραία αντανακλάτο και στην ανυπαρξία ουσιαστικά υπουργείου Εξωτερικών Υποθέσεων.
Η κατάσταση βελτιώθηκε κατά πολύ και τα πράγματα οργανώθηκαν συστηματικότερα μετά την άφιξη στην Ελλάδα του κυβερνήτη Ιωάννη Καποδίστρια, στις 12 Ιανουαρίου 1828, και την ανάληψη από αυτόν των ηνίων της εξουσίας. Πράγματι, σύμφωνα με το άρθρο 41 του τρίτου επαναστατικού Συντάγματος (της Τροιζήνας) του 1827, “η Νομοτελεστική [Εξουσία] ανήκει εις ένα μόνον, ονομαζόμενον Κυβερνήτην, έχοντα διαφόρους υπ’ αυτόν Γραμματείς της Επικρατείας”.5 Όπως είναι δε γνωστό, μετά τις πρώτες κυβερνητικές αλλαγές που επέβαλε ο Καποδίστριας,6 τα καθήκοντα του γραμματέα της Επικρατείας επί των Εξωτερικών ανέλαβε από τις αρχές Φεβρουαρίου 1829 και μετά ο Σπυρίδων Τρικούπης. Από αυτή τη χρονική στιγμή και με τη θητεία του Σπ. Τρικούπη εγκαινιάζεται, πλέον, επισήμως και ο οριστικός κατάλογος των υπουργών Εξωτερικών της Ελλάδας.
Στη συνέχεια, μετά τη λήξη της καποδιστριακής περιόδου και την άφιξη του Όθωνα και της Αντιβασιλείας στην Ελλάδα, στις αρχές Φεβρουαρίου 1833, η διαμόρφωση της κεντρικής και της περιφερειακής διοίκησης του νεοσύστατου κράτους παγιώθηκε και προσέλαβε την ακόμα πιο οριστική μορφή της για τα χρόνια που θα ακολουθούσαν. Ιδίως με το θεσμικό και οργανωτικό big bang του Απριλίου 1833 ανασυγκροτήθηκαν tout a coup το σύνολο σχεδόν των βασικών θεσμών του κράτους, περιλαμβανομένων των βασικών κεντρικών υπηρεσιών της διοίκησης, της περιφερειακής οργάνωσης του κράτους, με τη διαίρεσή του σε 10 νομούς και 47 επαρχίες, καθώς και με την κατάργηση των παραδοσιακών κοινοτήτων και την αντικατάστασή τους από νέους δήμους τριών τάξεων, ανάλογα με τον πληθυσμό τους, στο πρωτοβάθμιο επίπεδο της τοπικής αυτοδιοίκησης.
Ειδικότερα και προκειμένου για τη διάρθρωση των υπηρεσιών της κεντρικής διοίκησης του κράτους, το διάταγμα της 3ης Απριλίου 1833 “περί του σχηματισμού των Γραμματειών” προέβλεπε στο άρθρο 1 ότι “θέλουν υπάρχει επτά Γραμματείαι” με πρώτη εξ αυτών την “επί του Βασιλικού Οίκου και επί των Εξωτερικών”.7 Τα καθήκοντα δε του αρμόδιου Γραμματέα ανέλαβε ή μάλλον διατήρησε, γιατί τα είχε ήδη αναλάβει για δεύτερη φορά λίγο ενωρίτερα, ο Σπ. Τρικούπης. Έκτοτε και για ένα διάστημα 80 περίπου ετών καθ’ όλη τη διάρκεια του 19ου αιώνα και ως τις αρχές της δεύτερης δεκαετίας του 20ου αιώνα, διατηρήθηκε αναλλοίωτος ο κλασικός κατάλογος ή ο κανόνας των επτά κεντρικών υπηρεσιών της κρατικής διοίκησης.
Σύμφωνα με το Σύνταγμα του 1844 (άρθρα 20, 22, 24, και 80 επ.), οι γραμματείς της Επικρατείας μετονομάσθηκαν οριστικά σε υπουργούς και οι αντίστοιχες υπηρεσίες του κράτους σε υπουργεία. Τούτο συγκεκριμενοποιήθηκε στη συνέχεια και με το βασικό νόμο ΛΓ’ της 7ης Ιουνίου 1846 “περί διοργανισμού των Υπουργείων”, που διαμορφώθηκε από την Κυβέρνηση του Ιωάννη Κωλέττη. Κατά το άρθρο 1 του νόμου αυτού, διατηρήθηκε ο αριθμός και η τάξη των επτά κλασικών υπουργείων, όπως είχαν προσδιοριστεί με το Διάταγμα της 3ης Απριλίου 1833, εξαιρουμένης της αλλαγής της ονομασίας τους από γραμματείες της Επικρατείας σε υπουργεία. Μια ονομασία που επικράτησε έκτοτε οριστικά και επιβεβαιώθηκε από όλα τα μετέπειτα συνταγματικά και νομοθετικά κείμενα.8
Εν τούτοις, είκοσι περίπου χρόνια αργότερα, με το ψήφισμα Ζ΄ “περί καταρτισμού και καθηκόντων της κυβέρνησης” της 4ης Φεβρουαρίου 1863, μολονότι διατηρήθηκε ο κανόνας των επτά υπουργείων, μεταβλήθηκε όμως η σειρά της κατάταξής τους. Απλουστεύθηκε, επίσης, η ονομασία του ΥΠ.ΕΞ. Αφαιρέθηκε, δηλαδή, το πρώτο σκέλος του παραδοσιακού τίτλου της (“επί του Βασιλικού Οίκου”) και παρέμεινε το δεύτερο, με το οποίο προσδιορίζεται έκτοτε οριστικά (“υπουργείο Εξωτερικών”).9
Η αλλαγή στη σειρά κατάταξης των υπουργείων δεν πρέπει αναγκαστικά να θεωρηθεί ως δηλωτική της μείωσης της σημασίας της εξωτερικής έναντι της εσωτερικής πολιτικής της χώρας. Μάλλον είναι ενδεικτική της αλλαγής έμφασης στην επιδίωξη των εθνικών σκοπών με την απόδοση υψηλότερης προτεραιότητας, τα χρόνια που ακολούθησαν, στις οικονομικές και διπλωματικές, παρά στις πολεμικές και στρατιωτικές παραμέτρους της εθνικής πολιτικής. Τούτο κατέστη, εκτός των άλλων, έκδηλο στη γενικότερη πολιτική πρακτική που υιοθέτησαν κατά την κυβερνητική τους θητεία τόσο ο Αλέξανδρος Κουμουνδούρος όσο και ο Χ. Τρικούπης. Μια πολιτική που ιστορικά συνδέθηκε με τη διεύρυνση των εθνικών ορίων (ένωση με τον εθνικό κορμό των Επτανήσων το 1864 και της Θεσσαλίας και της Νοτίου Ηπείρου το 1881) με διπλωματικά μάλλον παρά στρατιωτικά μέσα. Αντίθετα, η μεγάλη Κρητική Επανάσταση του 1866-69 είχε ατελέσφορη έκβαση.
Στη συνέχεια, οι επιπτώσεις από την ήττα κατά τον ελληνοτουρκικό πόλεμο του 1897, η επίταση του Μακεδονικού Αγώνα από τα μέσα της πρώτης δεκαετίας του 20ου αιώνα και μετά, και βέβαια η έναρξη των Βαλκανικών Πολέμων είχαν, μεταξύ άλλων, ως συνέπεια όχι μόνο την εκ νέου αλλαγή έμφασης στις παραμέτρους της εθνικής πολιτικής (εξισορρόπηση στρατιωτικών και διπλωματικών συντελεστών), αλλά και την εσωτερική αναδιοργάνωση του ΥΠ.ΕΞ (κατά Γενικές Διευθύνσεις, πλέον) όσο και τον πολλαπλασιασμό των αρχών εξωτερικού.10
Γενικότερα, με την άνοδο του Ελ. Βενιζέλου στην εθνική πολιτική σκηνή και την έναρξη του μεταρρυθμιστικού προγράμματός του αυξάνεται σταδιακά και ο αριθμός των υπουργείων με νέες κεντρικές υπηρεσίες να προστίθενται στις παλαιές. Έτσι, το 1911 προστέθηκε ως όγδοο στον κλασικό κατάλογο των επτά υπουργείων, το υπουργείο Εθνικής Οικονομίας, το 1914 το υπουργείο Συγκοινωνίας, το 1917 το υπουργείο Επισιτισμού και Αυτάρκειας, το 1917 επίσης το υπουργείο Γεωργίας, καθώς και το υπουργείο Περίθαλψης, το 1922 το υπουργείο Ταχυδρομείων, Τηλεγράφων και Τηλεφώνων, το 1924 το υπουργείο Εννόμου Τάξεως, το 1935 το υπουργείο Εργασίας, το 1936 το υπουργείο Εμπορικής Ναυτιλίας, καθώς και αυτά του Τύπου και του Τουρισμού. Την ίδια χρονιά, με τον αναγκαστικό νόμο 43 της 29ης Αυγούστου 1936 συστήθηκε και θέση “Μονίμου Υφυπουργού παρά τω Υπουργείω των Εξωτερικών”, ενώ δέκα περίπου χρόνια αργότερα προστέθηκε, με το νομοθετικό διάταγμα 16 της 17ης Απριλίου 1946, και θέση ενός δεύτερου υφυπουργού (μετακλητού, αυτή τη φορά) “Τύπου και Πληροφοριών παρά τω Υπουργείω Εξωτερικών”.
Η εσωτερική οργάνωση των υπηρεσιών και των αρμοδιοτήτων του ΥΠ.ΕΞ συγκροτήθηκε, κατά την περίοδο αυτή (του μεσοπολέμου), με βάση τον θεμελιώδη νόμο 4952 του 1931, που διαμορφώθηκε κατά τη διάρκεια της τελευταίας μεγάλης πρωθυπουργικής θητείας του Ελ. Βενιζέλου και με αρμόδιο υπουργό Εξωτερικών τον Ανδρέα Μιχαλακόπουλο.
Η διάρθρωση των κεντρικών υπηρεσιών του κράτους και της κυβέρνησης συστηματοποιήθηκε για πρώτη φορά κατά τη μεταπολεμική περίοδο και τα νέα δεδομένα στο εγχώριο και το διεθνές πεδίο με τον αναγκαστικό νόμο 1671 του 1951 που διαμορφώθηκε από την κυβέρνηση του Σοφοκλή Βενιζέλου. Σύμφωνα με το άρθρο 13 του νόμου, ο αριθμός των υπουργείων έφθανε πλέον τα 16 και το ΥΠ.ΕΞ κατελάμβανε την 4η θέση στην κυβερνητική κατάταξη.11
Η επόμενη μείζων αποτύπωση της διάρθρωσης των κυβερνητικών υπηρεσιών και οργάνων πραγματοποιήθηκε 25 χρόνια αργότερα με τον νόμο 400 του 1976, που διαμορφώθηκε κατά την μεταπολίτευση από την κυβέρνηση του Κ. Καραμανλή. Σύμφωνα με το άρθρο 12 του νόμου τα υπουργεία ανέρχονταν πλέον στα 19 και το ΥΠ.ΕΞ κατελάμβανε την τρίτη θέση σε αυτά.12 Την ίδια περίοδο η εκ νέου διάρθρωση της εσωτερικής οργάνωσης του ΥΠ.ΕΞ προβλέφθηκε με τον νόμο 419 του 1976.
Στη συνέχεια, δέκα περίπου χρόνια αργότερα, επιχειρήθηκε μια νέα συστηματοποίηση της ονομασίας και της τάξης των υπουργείων, τα οποία σύμφωνα με το άρθρο 23 του νόμου 1588 του 1985 για την κυβέρνηση και τα κυβερνητικά όργανα, που διαμορφώθηκε από την κυβέρνηση του Α. Παπανδρέου, ανέρχονταν στα 19 ή μάλλον στα 20, μια και ένα περίπου χρόνο αργότερα προστέθηκε ένα ακόμη σε αυτά.13
Οι υπουργοί και οι θητείες τους
Όπως προκύπτει από τη σύντομη ιστορική ανασκόπηση που προηγήθηκε, το ΥΠ.ΕΞ υπήρξε ένα από τα πρώτα επτά ιδρυτικά υπουργεία του ελληνικού κράτους και στάθηκε πάντα ένας από τους πρωτεύοντες μοχλούς του κυβερνητικού μηχανισμού στην Ελλάδα. Ένα υπουργείο που, με την κεντρική υπηρεσία του και τις ανά την υφήλιο διπλωματικές αρχές και αντιπροσωπείες του, διαδραμάτισε καθ’ όλη τη διάρκεια της ιστορικής παρουσίας του έναν απολύτως νευραλγικό ρόλο για την προάσπιση των ελληνικών συμφερόντων στο διεθνές περιβάλλον. Πράγμα διόλου ασήμαντο, ούτε αμελητέο, αν εκτιμήσει κανείς το μέγεθος της χώρας, αλλά και των δυσκολιών και των προβλημάτων που αυτή αντιμετώπισε κατά καιρούς από την εθνική απελευθέρωση και μετά.
Δεν εκπλήσσει, επομένως, το γεγονός ότι δεν ήταν διόλου σπάνιες οι φορές εκείνες που κορυφαίες πολιτικές προσωπικότητες πρώτης γραμμής ανέλαβαν και άσκησαν τα καθήκοντα των υπουργών Εξωτερικών της χώρας. Συχνά, μάλιστα, συνέπεσαν στην ιστορική διαδρομή και σε διάφορες ιστορικές στιγμές, οι ρόλοι, οι ιδιότητες και τα αξιώματα του πρωθυπουργού και του υπουργού Εξωτερικών. Ενώ ίσως άλλοι θα μπορούσαν ενδεχομένως να κάμουν λόγο και για ένα διαφαινόμενο, αμυδρά έστω, κανόνα στην ελληνική κυβερνητική παράδοση, ο οποίος παρά τις λαμπρές εξαιρέσεις του συναρτά με τρόπο μάλλον ευθύ αν όχι την πρωθυπουργοποίηση σε κάποια στιγμή των υπουργών Εξωτερικών, πάντως την αδιαμφισβήτητα ισχυρή πολιτική τους παρουσία.
Εν τούτοις, παρά την εξαιρετικά νευραλγική σημασία του ρόλου και του αξιώματος τόσο του πρωθυπουργού, όσο και του υπουργού Εξωτερικών στην πολιτική και κυβερνητική ιστορία της χώρας, το ιστορικό διάγραμμα της παρουσίας τόσο του ενός, όσο και του άλλου θεσμού δεν έχει, ως τώρα, όχι μόνο επιμελώς αναλυθεί και διερευνηθεί, αλλά ούτε και στοιχειωδώς αποκατασταθεί. Γεγονός που προξενεί ένα κενό ιστορικής μνήμης, αλλά και ένα έλλειμμα αυτογνωσίας ως προς τη φύση και την εξέλιξη των επιμέρους κυβερνητικών θεσμών στο πολιτικό σύστημα της Ελλάδας.
Ο αριθμός των 220 υπουργικών θητειών στο χρονικό διάστημα των 176 ετών (1829 – 2005), εμφανίζει ένα δείκτη μέσου όρου θητείας στο ΥΠ.ΕΞ της τάξεως των 9 μηνών περίπου. Υπενθυμίζεται ότι οι αντίστοιχες πρωθυπουργικές θητείες για το ίδιο περίπου χρονικό διάστημα των 172 ετών (1828 – 2005), φθάνουν τις 172, άρα ο σχετικός δείκτης του μέσου όρου ξεπερνά το δωδεκάμηνο. Όσον αφορά τα φυσικά πρόσωπα που κατέλαβαν το αξίωμα του υπουργού Εξωτερικών, κατά το ίδιο χρονικό διάστημα των 176 ετών, ο αριθμός ανέρχεται στα 124. Ξεκινώντας, δηλαδή, από τον Σπ. Τρικούπη και πάλι, με τη θητεία του οποίου εγκαινιάζεται το ιστορικό διάγραμμα των υπουργών Εξωτερικών της Ελλάδας, καταμετρήθηκαν 124 διαφορετικά φυσικά πρόσωπα, στα οποία αναλογούν οι 220 υπουργικές θητείες. Υπενθυμίζεται και πάλι ότι ο αριθμός των φυσικών προσώπων που κατέλαβαν το αξίωμα του πρωθυπουργού της Ελλάδας κατά το ίδιο χρονικό διάστημα των 176 ετών φθάνει τους 91.
Τα στοιχεία αυτά δείχνουν, κατ’ αρχάς, δύο τουλάχιστον πράγματα. Πρώτον, ότι ο γενικός δείκτης κυβερνητικής αστάθειας στην Ελλάδα υπήρξε υψηλός, και δεύτερον, ότι αυτός ο δείκτης κυμαίνεται σε συγκριτικά υψηλότερα επίπεδα προκειμένου για τις θητείες των υπουργών Εξωτερικών έναντι αυτών των πρωθυπουργών της χώρας. Πράγμα αναμενόμενο, άλλωστε, δεδομένης της κατά κανόνα μεγαλύτερης πολιτικής βαρύτητας και σημασίας που περικλείει το αξίωμα του πρωθυπουργού έναντι αυτού του υπουργού Εξωτερικών. Έτσι, οι εναλλαγές των υπουργών ακολουθούν στη συντριπτική πλειοψηφία τους τις εναλλαγές των πρωθυπουργών και των κυβερνήσεων. Σπάνιες είναι οι περιπτώσεις της διατήρησης του υπουργού Εξωτερικών στη θέση του σε διαδοχικές και διαφορετικές κυβερνήσεις και πρωθυπουργούς (όπως, λ.χ., συνέβη με τον Κων/νο Τσαλδάρη την περίοδο 1946-50, ο οποίος όμως ήταν αρχηγός του κόμματος που είχε κερδίσει την απόλυτη πλειοψηφία των εδρών στη Βουλή στις εκλογές του 1946). Όπως εξίσου σπάνιες είναι οι περιπτώσεις που η εναλλαγή του πρωθυπουργού δεν συνοδεύεται και δεν επιφέρει και την αλλαγή του υπουργού (του) επί των Εξωτερικών.
Εξ άλλου, από τις 4 βασικές κατηγορίες υπουργικών θέσεων και αξιωμάτων στο ΥΠ.ΕΞ, η παλαιότερη και σημαντικότερη είναι φυσικά αυτή του υπουργού. Μεταξύ των υπολοίπων, ο αρχαιότερος θεσμός είναι αυτός του υφυπουργού, ο οποίος ενώ έπεται αυτού των αναπληρωτών υπουργών, επισκιάζει από πλευράς πολιτικής και κυβερνητικής σημασίας τους υπηρεσιακούς υφυπουργούς. Παρά τη σαφή αναφορά στη συνταγματική διάταξη του άρθρου 81, παράγραφος 1, στους μόνιμους υπηρεσιακούς υφυπουργούς, η αξιοποίηση του σχετικού θεσμού στο ΥΠ.ΕΞ έχει εγκαταλειφθεί ήδη από το 1968 μετά από τριακονταετή εμπειρία και δοκιμασία.
Σε κάθε περίπτωση, βέβαια, ο αριθμός των φυσικών προσώπων που κατέλαβαν τα αντίστοιχα κυβερνητικά και υπουργικά αξιώματα είναι αισθητά μικρότερος από τις αντίστοιχες θητείες. Έτσι, ενώ στις 172 πρωθυπουργικές θητείες αναλογούν 91 φυσικά πρόσωπα, και στις 220 υπουργικές θητείες αναλογούν 124 φυσικά πρόσωπα, και στις 16 θητείες αναπληρωτών υπουργών εξωτερικών αναλογούν 14 φυσικά πρόσωπα.
Υπουργοί Εξωτερικών και πρωθυπουργοί
Αναφέρθηκε προηγουμένως η πιθανότητα ενός συσχετισμού μεταξύ του αξιώματος του υπουργού Εξωτερικών και αυτού του πρωθυπουργού. Αξίζει να σημειωθεί ότι από το σύνολο των 123 προσώπων που υπήρξαν υπουργοί Εξωτερικών όχι λιγότεροι από 48 διατέλεσαν κάποια στιγμή στην πολιτική σταδιοδρομία τους και πρωθυπουργοί της χώρας. Το γεγονός ότι ένα ποσοστό της τάξεως του 40% των υπουργών Εξωτερικών της χώρας διατέλεσαν κάποια στιγμή και πρωθυπουργοί, δείχνει αναμφιβόλως μια υψηλή συσχέτιση μεταξύ των δύο κορυφαίων κυβερνητικών αξιωμάτων. Δεν εκπλήσσει, φυσικά, η παρουσία σε αυτόν τον κατάλογο των 48 υπουργών Εξωτερικών που διατέλεσαν και πρωθυπουργοί της χώρας σημαντικών πολιτικών προσωπικοτήτων, όπως ενδεικτικά, μεταξύ άλλων, οι : Σπ. Τρικούπης, Αλ. Μαυροκορδάτος, Ι. Κωλέττης, Θεόδωρος Δηλιγιάννης, Επαμεινώνδας Δεληγεώργης, Αλ. Κουμουνδούρος, Χ. Τρικούπης, Γεώργιος Θεοτόκης, Δημήτριος Ράλλης, Ελ. Βενιζέλος, Δημήτριος Γούναρης, Αλέξανδρος Παπαναστασίου, Ιωάννης Μεταξάς, Σ. Βενιζέλος, Γεώργιος Παπανδρέου, Παναγιώτης Κανελλόπουλος, Γεώργιος Ράλλης, Κωνσταντίνος Μητσοτάκης.
Αυτή η ισχυρή ένδειξη για μια θετική συσχέτιση μεταξύ των δύο κυβερνητικών αξιωμάτων δεν θέτει, εν τούτοις, οπωσδήποτε και έναν αντίστοιχο κανόνα. Υπάρχουν εξ ίσου ισχυρές και εντυπωσιακές εξαιρέσεις σημαντικών πρωθυπουργών της χώρας, που ουδέποτε ανέλαβαν οι ίδιοι άμεσα τα καθήκοντα του υπουργού Εξωτερικών πριν ή κατά τη διάρκεια της πρωθυπουργικής θητείας τους. Στην κατηγορία αυτή ανήκουν, μεταξύ άλλων, οι: Ι. Καποδίστριας, Αλέξανδρος Παπάγος, Κ. Καραμανλής, Α. Παπανδρέου, Κ. Σημίτης.
Λαμβάνοντας, επομένως, υπ’ όψιν τα στοιχεία αυτά μπορεί ενδεχομένως κανείς να επιχειρηματολογήσει για μια ορατή τάση αυξανόμενης διαφοροποίησης μεταξύ των κυβερνητικών ρόλων και των αξιωμάτων. Γεγονός που συναρτάται τόσο με τη σταδιακή ανάδειξη της ιδιαιτερότητας και την ενίσχυση της θέσης και της λειτουργίας του πρωθυπουργού εντός του κυβερνητικού και του πολιτικού συστήματος (primus solus), όσο και με την πολυπλοκότητα των αντίστοιχων υποχρεώσεων και των απαιτήσεων του πρωθυπουργικού αλλά και του υπουργικού αξιώματος. Αυτό αναφέρεται, βέβαια, στις περιπτώσεις εκείνες της ταυτόχρονης ανάληψης της ευθύνης και των δύο κυβερνητικών αξιωμάτων από το ίδιο φυσικό πρόσωπο. Γιατί, διαφορετικά, μία ικανή σε διάρκεια και επαρκής σε αποτελέσματα θητεία στο αξίωμα του υπουργού Εξωτερικών θέτει σαφώς τις προϋποθέσεις για μια σοβαρή διεκδίκηση στο μέλλον της υποψηφιότητας και για το πρωθυπουργικό αξίωμα, χωρίς φυσικά να αποτελεί και τη μόνη ή την κυριότερη συνθήκη γι’ αυτό. Ούτως ή άλλως, στην ιστορία όλα είναι ανοικτά. Ενώ και η πολιτική δυναμική αποτελεί από τη φύση της ένα εξαιρετικά σύνθετο φαινόμενο, που δεν έχει ντετερμινιστικό χαρακτήρα.
Τα πρόσωπα και οι θεσμοί
Αν τα πρόσωπα και μάλιστα τα πρόσωπα των υπουργών Εξωτερικών αποτελούν μια ουσιώδη συνιστώσα της λειτουργίας του συνολικού συστήματος της εξωτερικής πολιτικής της χώρας, το ιστορικό διάγραμμα της παρουσίας τους στην πολιτική ηγεσία του υπουργείου Εξωτερικών δεν στερείται κάποιας σημασίας. Μιας σημασίας που θα μπορούσε ίσως να την συνοψίσει κανείς ως εξής:
Πρώτον, οι 220 υπουργικές θητείες και τα 124 φυσικά πρόσωπα που τις εξετέλεσαν δείχνουν συνολικά μια διαρκή σχεδόν ρευστότητα και έναν μάλλον υψηλό ρυθμό εναλλαγής των φυσικών προσώπων στο αξίωμα του υπουργού Εξωτερικών της χώρας. Γεγονός που είναι ενδεικτικό του ευρύτερου φαινομένου της αστάθειας των κυβερνητικών θεσμών στη χώρα μας, ιδίως σε παλαιότερες ιστορικές περιόδους.
Δεύτερον, δεν είναι μικρός ο ρόλος που κάποια από τα πρόσωπα αυτά έπαιξαν με τις πράξεις ή τις παραλείψεις τους, σε συνεργασία ή ακόμα και σε δυναμική σχέση με τους εκάστοτε πρωθυπουργούς για τις επιλογές και τις κατευθύνσεις της εξωτερικής πολιτικής της χώρας σε συγκεκριμένες ιστορικές στιγμές.
Τρίτον, το αξίωμα ή ο θεσμός του υπουργού Εξωτερικών της χώρας, όπως και αυτός του πρωθυπουργού, χρωματίζεται έντονα από την πολιτική φυσιογνωμία του φυσικού προσώπου που το ασκεί. Έχει, επομένως, ενδιαφέρον η διερεύνηση του είδους της σχέσης που διαμορφώνεται μεταξύ του προσώπου και του αξιώματος ή του θεσμού που αυτό φέρει και ενσαρκώνει σε διάφορες ιστορικές στιγμές.
Τέταρτον, από ευρύτερης, εν τούτοις, σκοπιάς τα πρόσωπα και οι φυσικές παρουσίες των υπουργών Εξωτερικών, όπως και των πρωθυπουργών, εντάσσουν και καταγράφουν την ιστορική συμβολή τους στο πιο περιεκτικό πλαίσιο [του συστήματος] της εξωτερικής και της κυβερνητικής πολιτικής της χώρας, το οποίο φυσικά επηρεάζουν σε ποικίλη κατά περίπτωση έκταση μαζί με άλλους παράγοντες και μεταβλητές.
Πέμπτον, ακριβώς λόγω της κεντρικής σημασίας του συστήματος της εξωτερικής πολιτικής για τη συνολική πορεία της χώρας στον ιστορικό χώρο και χρόνο, έχει σημασία και χρησιμότητα η μελέτη και η κατανόηση του ρόλου και της παρουσίας των προσωπικοτήτων των υπουργών Εξωτερικών. Πολλώ δε μάλλον, που με τις πράξεις ή και τις παραλείψεις τους όχι μόνο δεν είναι άμοιροι ευθυνών αλλά ίσως είναι συχνά και οι κεντρικοί φορείς επιλογών που επενεργούν καθοριστικά στην ιστορική διαδρομή και τις προοπτικές της χώρας.
1. Οι υπόλοιποι επτά υπουργοί ήταν οι: [1] των Εσωτερικών, [2] της Οικονομίας, [3] του Δικαίου, [4] των Πολεμικών, [5] του Ναυτικού, [6] της Θρησκείας και [7] της Αστυνομίας.
2. Οι επτά υπουργοί ήταν οι: [1] των Εσωτερικών, [2] της Οικονομίας, [3] του Δικαίου, [4] των Πολεμικών, [5] του Ναυτικού, [6] της Λατρείας και [7] της Αστυνομίας.
3. Ο Θ. Νέγρης γεννήθηκε στην Κωνσταντινούπολη το 1790 και πέθανε στο Ναύπλιο το 1824. Ήταν γόνος φαναριώτικης οικογένειας και δραστηριοποιήθηκε πολιτικά τα πρώτα χρόνια της επαναστατικής περιόδου καταλαμβάνοντας μεταξύ άλλων και το αξίωμα του αρχιγραμματέα της Επικρατείας και υπουργού Εξωτερικών. Συγκεκριμένα, με την από 15.1.1822 πράξη του ο πρόεδρος του Εκτελεστικού, Αλέξανδρος Μαυροκορδάτος, διόρισε τον Θ. Νέγρη ως πρώτον “Αρχιγραμματέα της Επικρατείας, Μινίστρον των Εξωτερικών Υποθέσεων, και Πρόεδρον του Συμβουλίου των Μινίστρων”. Μετά την κατάργηση του αξιώματος αυτού από την Β΄ Εθνοσυνέλευση, που συνήλθε στο Αστρος τον Μάρτιο του 1823 και κατάρτισε το νέο Σύνταγμα, τα σχετικά καθήκοντα ανατέθηκαν σε έναν “γενικόν Γραμματέα”.
4. Ο σεβασμός, εντούτοις, και η τήρηση, από πλευράς της Μεγάλης Βρετανίας, του αποκλεισμού των λιμένων που τελούσαν σε πολιορκία από τους επαναστατημένους Έλληνες ισοδυναμούσε με μια de facto αναγνώρισή τους ως εμπολέμων.
5. Σύμφωνα με το άρθρο 126 του ιδίου Συντάγματος (του 1827) η νομοτελεστική εξουσία θα είχε τους εξής έξι γραμματείς: [1] επί των Εξωτερικών, [2] επί των Εσωτερικών και της Αστυνομίας, [3] επί της Οικονομίας, [4] επί των Πολεμικών, [5] επί των Ναυτικών, [6] επί του Δικαίου και της Παιδείας.
6. Βλ. Αντ. Μακρυδημήτρης, Οι πρωθυπουργοί της Ελλάδας: 1828 – 1997, Ι. Σιδέρης, Αθήνα, 1997, σελ. 44 επ.
7. Οι υπόλοιπες έξι βασικές γραμματείες ήσαν οι ακόλουθες: [Β] επί της Δικαιοσύνης, [Γ] των Εσωτερικών, [Δ] των Εκκλησιαστικών και της Δημόσιας Εκπαίδευσης, [Ε] των Οικονομικών, [ΣΤ] των Στρατιωτικών, και [Ζ] των Ναυτικών. Αξίζει να σημειωθεί ότι όσον αφορά τη στελέχωση της γραμματείας Εξωτερικών αυτή απαρτιζόταν, εκτός του επικεφαλής Γραμματέα της Επικρατείας, από 1 σύμβουλο, 3 γραμματείς, 1 γραφέα και 1 κλήτορα. Ανάλογα ίσχυαν και στις λοιπές γραμματείες, με έναν συνολικό αριθμό προβλεπομένων θέσεων προσωπικού στην κεντρική διοίκηση που δεν υπερέβαινε τις 100.
8. Λίγα χρόνια αργότερα, με το βασιλικό διάταγμα της 5ης Μαρτίου 1865 προβλέφθηκε η σύσταση θέσης (υπηρεσιακού) γενικού γραμματέα στο ΥΠ.ΕΞ προκειμένου να βοηθά τον αντίστοιχο υπουργό στη διοίκηση του υπουργείου.
9. Η νέα κατάταξη των υπουργείων, σύμφωνα με το άρθρο 4 του ψηφίσματος Ζ΄ της 4ης Φεβρουαρίου 1863, είχε ως εξής: [1] Εσωτερικών, [2] Οικονομικών, [3] Στρατιωτικών, [4] Ναυτικών, [5] Εξωτερικών, [6] Εκκλησιαστικών και της Παιδείας, και [7] Δικαιοσύνης.
10. Το 1911 ο αριθμός του διπλωματικού προσωπικού του ΥΠ.ΕΞ έφθανε τα 132 στελέχη, με ανάλογο αριθμό διοικητικών υπαλλήλων. Βλ. Dontas, The Greek Foreign Ministry, σελ. 66.
11. Ο πλήρης κατάλογος των υπουργείων, σύμφωνα με τον α.ν.1671 του 1951, έχει ως εξής: [1] Προεδρίας Κυβερνήσεως, [2] Συντονισμού, [3] Εθνικής Αμύνης, [4] Εξωτερικών, [5] Δικαιοσύνης, [6] Εσωτερικών, [7] Εθνικής Παιδείας & Θρησκευμάτων, [8] Οικονομικών, [9] Εμπορίου, [10] Βιομηχανίας, [11] Δημοσίων Έργων, [12] Συγκοινωνιών, [13] Γεωργίας, [14] Κοινωνικής Προνοίας, [15] Εμπορικής Ναυτιλίας, [16] Εργασίας.
12. Ο πλήρης κατάλογος των 19 υπουργείων σύμφωνα με το άρθρο 12 του νόμου 400 του 1976, είχε ως εξής: [1] Συντονισμού, [2] Προεδρίας Κυβερνήσεως, [3] Εξωτερικών, [4] Εθνικής Αμύνης, [5] Δικαιοσύνης, [6] Εσωτερικών, [7] Εθνικής Παιδείας & Θρησκευμάτων, [8] Οικονομικών, [9] Γεωργίας, [10] Πολιτισμού & Επιστημών, [11] Βιομηχανίας & Ενέργειας, [12] Εμπορίου, [13] Εργασίας, [12] Κοινωνικών Υπηρεσιών, [13] Δημοσίων Έργων, [14] Συγκοινωνιών, [15] Δημοσίας Τάξεως, [16] Εμπορικής Ναυτιλίας, [17] Βορείου Ελλάδας.
13. Ο κατάλογος των υπουργείων σύμφωνα με το άρθρο 23 του νόμου 1588 του 1986 είχε ως εξής: [1] Προεδρίας της Κυβέρνησης, [2] Εσωτερικών και Δημόσιας Τάξης, (αλλά στις 25.4.1986 το υπουργείο Δημόσιας Τάξης αποτέλεσε ξανά ξεχωριστό υπουργείο), [3] Εξωτερικών, [4] Εθνικής Αμύνης, [5] Εθνικής Οικονομίας, [6] Υγείας, Πρόνοιας & Κοινωνιών Ασφαλίσεων, [7] Δικαιοσύνης, [8] Εθνικής Παιδείας & Θρησκευμάτων, [9] Πολιτισμού, [10] Οικονομικών, [11] Βόρειας Ελλάδας, [12] Αιγαίου, [13] Γεωργίας, [14] Περιβάλλοντος, Χωροταξίας & Δημοσίων Έργων, [15] Εργασίας, [16] Βιομηχανίας, Ενέργειας & Τεχνολογίας, [17] Εμπορίου, [18] Μεταφορών & Επικοινωνιών, [19] Εμπορικής Ναυτιλίας.
Σημείωση:
Το παραπάνω κείμενο βασίζεται στην Εισαγωγή του βιβλίου “Οι Υπουργοί Εξωτερικών της Ελλάδας, 1829-2000” του Καθηγητή Αντώνη Μακρυδημήτρη, το οποίο εκδόθηκε από την Υπηρεσία Διπλωματικού και Ιστορικού Αρχείου του Υπουργείου Εξωτερικών, σε συνεργασία με τον εκδοτικό οίκο Καστανιώτη, το 2000.